Paradigmeskift i Danmarks miljøpolitik manglede politisk hjemmel

Forskere og embedsmænd har ændret kravene til landbrugets kvælstof-udledning, ikke politikerne

alger-lene-juli-201233

Af Jacob Lund-Larsen, Effektivt Landbrug

Danske landmænd leder netop nu desperat efter 6.200 tons kvælstof (N), så de i tredje planperiode kan indfri vandområdeplanerne inden 2027. Ifølge en ny IFRO-rapport fra Københavns Universitet truer reduktionskravet blandt andet med at lukke op imod hvert andet landbrug, der afvander til en række af Danmarks fjorde.

Der bliver imidlertid rejst tvivl ved legitimiteten i afgørende dele af den mangeårige politiske og faglige miljøproces, der ligger forud. Kritikken retter sig ikke mindst imod, at det er forskere og embedsmænd, der har ændret kravene til landbrugets kvælstof-udledning – ikke politikerne. Et af de centrale spørgsmål er også, om Folketingets politikere har truffet deres beslutninger på et tilstrækkeligt oplyst grundlag.

Grøn Vækst

For at blive klogere på disse spørgsmål, skal man tilbage i tiden og se på, hvilket grundlag Danmarks miljøpolitik har været ført på, når det gælder om at opfylde EU’s vandrammedirektiv fra 2000. Det er nemlig dét direktiv, de sidste 6.200 tons N i vandområdeplanerne hænger på. Vandrammedirektivets overordnede formål er ifølge en redegørelse fra Miljøstyrelsen fra 2001 at: “Fastlægge en ramme for beskyttelse af vandløb og søer, overgangsvande, kystvande og grundvand”.

I Danmark har en række vandmiljøplaner siden 1989 haft sigte mod at reducere kvælstofpåvirkningen af vandmiljøet. Seneste vandmiljøplan, nummer tre i rækken, blev afløst af Grøn Vækst-aftalen i 2009. Her blev landbruget afkrævet en ny og samlet reduktion på 19.000 tons N i en politisk aftale mellem VK-regeringen og Dansk Folkeparti.

“Før Grøn Vækst regnede alle med N-reduktion i rodzonen. Efter Grøn Vækst var reduktionsmålet i vandmiljøet”, forklarer Leif Knudsen, chefkonsulent hos Seges PlanteInnovation.

Med Grøn Vækst flyttede fokus således til N-udledningen til vandmiljøet generelt. Det vil sige, at N-reduktionen ifølge den politiske beslutning gjaldt det ferske vand i vandløb, åer og søer samt til kystvande og fjorde under ét.

At reduktionen i N-udledningen gjaldt “vandmiljøet” blev fortalt til offentligheden, idet det fremgår sort på hvidt af Grøn Vækst-aftalen, som altså er stemt igennem i Folketingssalen.

Forskerfokus flyttet til “havet”

Men virkeligheden – tilsyneladende specielt i forskerkredse – har været en anden.

“Med Grøn Vækst skete et paradigmeskift, idet målsætningen heri var at reducere kvælstofudledningen til havet”. Det fastslår DCE – Nationalt Center for Miljø og Energi under Aarhus Universitet, i en videnskabelig Novana-rapport fra sidste år.

Konsekvensen af at skifte reduktionsmål fra “vandmiljøet” til “havet/havmiljøet” er betydelige. Retentionsforskellen mellem et reduktionsmål i “vandmiljøet” og i “havet” kan for 19.000 tons kvælstofs vedkommende opgøres til cirka 4.000 tons N.

Derfor er det i forhold til gødningsforbruget på markerne ikke ligegyldigt, om målet ligger i “vandmiljøet” eller i “havet”.

Men paradigmeskiftet, DCE henviser til, har ikke haft politisk hjemmel. I den oprindelige “Aftale om Grøn Vækst” fra juni 2009 står således, at parterne er enige om, at mål og indsatser gælder: “Reduktion og udledning af 19.000 tons kvælstof til vandmiljøet”.

“Der er tale om faglige beslutninger, som nok er sket i embedsværket. Det er i hvert fald ikke os Christiansborg-politikere, der har besluttet det”, siger Henrik Høegh (V). Han var fødevareminister fra februar 2010 og frem til 3. oktober 2011, hvor en blå regering blev udskiftet med Helle Thorning-Schmidts S-ledede regering, der indsatte Mette Gjerskov (S) som fødevareminister.

I tiden op til Grøn Vækst-aftalen sammenkædes N-reduktionen også konsekvent med vandmiljøet generelt. Ordet “vandmiljøet” bruges eksempelvis konsekvent i en Grøn Vækst-kronik i Berlingske 11. juni 2009 af daværende økonomi- og erhvervsminister Lene Espersen (K) og miljøminister Troels Lund Poulsen (V). Også disse to topministre har således forståelsen af, at N-reduktionen gælder “vandmiljøet”.

Skifter til havmiljøet

Det Miljøøkonomiske Råd, der årligt afrapporterer om miljøets status i Danmark, har også “vandmiljøet” i fokus i perioden omkring tilblivelsen af Grøn Vækst. Rådet skriver således i sin 2010-rapport “Økonomi og Miljø” konkret “om reduktion i kvælstofudledningen til vandmiljøet på 19.000 tons.”

Rådsmedlemmer uddyber også – blandt andet i 2011 på rådets hjemmeside – at der er tale om, at landbruget skal reducere kvælstofudledningen til “vandmiljøet” med mindst 19.000 tons pr. år.

Det Miljøøkonomiske Råd slår to år efter – i sin 2012-rapport – fast, at “vandmiljøet” i denne sammenhæng dækker over miljøkvaliteten i søer, vandløb, fjorde og hav samt forvaltning af drikkevandsressourcen (grundvand) og fiskeressourcerne. Det stemmer overens med definitionen i vandrammedirektivet.

Men i selvsamme 2012-rapport fra Det Miljøøkonomiske Råd ændres ordvalget omkring den ønskede N-reduktion. Med henvisning til Grøn Vækst-aftalen fra 2009 skriver rådet:
“Grøn Vækst havde som mål, at landbrugets udledning af kvælstof til “havmiljøet” skulle reduceres med 19.000 tons frem mod 2015″.

Sådan skrev Det miljøøkonomiske Råd i 2010…
“Tidligere vandmiljøplaner har ført til væsentlige reduktioner af næringsstofudledningen, men først med Grøn Vækst sættes konkrete tal på de udledningsreduktioner, der anses for nødvendige for at opnå “god tilstand” i vandmiljøet. Grøn Vækst sætter på baggrund af mål om “god tilstand”, et kvantitativt mål om reduktion i kvælstofudledningen til vandmiljøet på 19.000 tons”.

…og sådan skrev rådet i 2012
“Grøn Vækst-aftalen fra 2009 erstattede VMP III. Grøn Vækst havde som mål, at landbrugets udledning af kvælstof til havmiljøet skulle reduceres med 19.000 tons frem mod 2015, og udledningen af fosfor til vandløb og søer reduceres med 210 tons”.
Kilde: Det Miljøøkonomiske Råd

I modstrid med aftaletekst

Teksten i Det Miljøøkonomiske Råds 2012-rapport er således i modstrid med aftaleteksten i Grøn Vækst, der specifikt henviser til “vandmiljøet” og ikke til “havmiljøet”. Både Det Miljøøkonomiske Råd og DCE konkluderer altså, at der er sket et paradigmeskift væk fra, at N-reduktionen gælder i vandmiljøet og ud i havmiljøet eller ligefrem helt ud i havet.
En af dem, der har været med til at udarbejde Det Miljøøkonomiske Råds rapporter, er sektionsleder ved IFRO, Jesper Sølver Schou.

I Jord og Viden skriver Jesper Sølver Schou i en artikel den 25. november 2010: “For at nå den målsætning (Vandrammedirektivets, red.) skal landbruget blandt andet reducere kvælstofudledningen til vandmiljøet yderligere med mindst 19.000 tons i løbet af de næste 5 år”.

Jesper Sølver Schou afviser over for Effektivt Landbrug at kommentere, hvorfor han som medansvarlig for afrapporteringen er med til at beslutte, at man ændrer fra “vandmiljøet” til at skrive “havmiljøet” som stedet, hvor reduktionen på 19.000 tons N skal foregå. Men han understreger, at nyere tal og beregninger, som i dag betyder, at landbruget skal nå en N-reduktion på 6.200 tons, er korrekte.

Udvaskning til vandmiljøet

Ligeledes i 2010 var vandplanerne til såkaldt forhøring. Året efter, et par måneder efter regeringsskiftet i oktober 2011, er der konkrete planer om, at Grøn Vækst-aftalens reduktionsmål på 19.000 tons N skal overføres til de vandplaner, som landbruget altså i dag kæmper med at opfylde inden 2027.

Vandplanerne kaldes i dag vandområdeplanerne, idet landet nu er opdelt i 23 såkaldte vandoplande med hver sit reduktionsmål for blandt andet N.
Forgængeren til vandområdeplanerne – vandplanerne – præsenteres 2. december 2011 for Folketingets miljøudvalg. Her redegøres for, hvordan Grøn Vækst skal afløses af vandplanerne.

I Miljøstyrelsens præsentationen til politikerne forklarer daværende afdelingschef Søren S. Kjær indledningsvis: “Der gennemføres en årlig reduktion i kvælstofudledning på 9.000 tons i 1. planperiode, og målet om en samlet reduktion på minimum 19.000 tons fastholdes”.

De 19.000 tons N er altså dem, der er besluttet i Grøn Vækst. Og altså politisk gældende for “vandmiljøet”.
Senere i præsentationen til politikerne i miljøudvalget pointeres, at der er tale om “udvaskning” af kvælstof til “vandmiljøet”. Udvaskning af N sker imidlertid rent fagligt fra rodzonen i marken, mens N-udledning er den udledning, der konkret sker til overfladevand – altså til vandmiljøet.

Introduktionspakke med Grøn Vækst

Politikerne i Folketingets miljøudvalg blev altså så sent som i december 2011 af Miljøministeriets departement præsenteret for oplæg og tal, der dels henviste til udvaskning af N fra rodzonen og dels til udledning til vandmiljøet. Ikke havet.

Der er således ikke grundlag for at konkludere, at paradigmeskiftet i vandmiljøpolitikken, som DCE omtaler, skete med Grøn Vækst i 2009, og at det rent faktisk var slået igennem alle steder i Miljøministeriet. Og heller ikke i miljøudvalget og i den politiske bevidsthed på Christiansborg i 2011.

Til trods herfor blev beregningerne til vandplanerne lavet med en 19.000 tons reduktionen til kystvande – altså til det, nogen har kaldt “havet”.

“For første generations vandplaner er beregningerne lavet, så reduktionen giver 19.000 tons N til kystvande, og ikke ved vandløbskant, som politisk bestemt”, siger Leif Knudsen, chefkonsulent hos Seges PlanteInnovation.

Introduktion til vandmiljøet

At paradigmeskiftt fra vandmiljø til havet reelt langt fra var slået igennem i bevidstheden alle steder understreges af det faktum, at da Folketingets miljøudvalg 12. oktober 2011 som nyvalgt Folketing tiltræder, modtager udvalgsmedlemmerne en “Pakke om introduktion til miljøområdet”.

Afsenderen er Danmarks nye miljøminister, Ida Auken (SF, nu R).

I introduktionspakken indgår specifikt aftalen om Grøn Vækst. Og af Grøn Vækst-aftalen fremgår det som nævnt, at målet er: “Reduktionen af udledning af 19.000 tons kvælstof til vandmiljøet”. Det står ikke ét ord om havmiljøet eller havet heri.

Ida Auken indsendte i december 2011 Danmarks vandplaner til EU. Med reduktionsmål på 19.000 tons N beregnet til kystvande.

Fra vandmiljø til havet

I dele af forskerverdenen vedbliver man dog i perioden efter regeringsskiftet og vandplanerne med at skrive, at reduktionen af kvælstof gælder til “vandmiljøet”.

Ordet vandmiljøet bruges eksempelvis konsekvent af Fødevareøkonomisk Instituts økonom Brian H. Jacobsen. Det sker i økonomiske rapporter i 2011 og 2012. Flere af disse rapporter danner bagtæppe for miljøpolitiske beslutninger i disse år, hvor jagten på de 10.000 tons N, man udskød i kølvandet på Grøn Vækst og første vandplan, er gået ind.

I en “Analyse af omkostningerne ved en yderligere reduktion af N-tabet fra landbruget med 10.000 N” fra 25. juni 2012, ændrer Brian H. Jacobsen imidlertid fra konsekvent at skrive “vandmiljøet” i sine foregående rapporter til at bruge ordet “havet” som reduktionsmål for N-udledningen.

“Vandmiljøet eller havet. Fra min stol har det ingen betydning. Det er ude i havmiljøet, jeg tænker”, siger Brian H. Jacobsen.

Men den holdning møder kritik i landbrugskredse:

“Det giver jo ingen mening, at man som såkaldt “forsker” spiller uvidende om, hvorvidt vi snakker om vandmiljøet eller havet. Alle, der beskæftiger sig med de beregninger, ved selvfølgelig, at der er en betydelig retention i vandløb og specielt i søerne. Jeg køber simpelthen ikke deres uvidenhed”, siger Jørgen Evald Jensen.

Han var i Grøn Vækst-tiden chefkonsulent i en nordjysk landboforening, og er i dag faglig direktør i Bæredygtigt Landbrug.

Målet er i havet

Økonom Brian H. Jacobsens udlægning får dog opbakning fra kontor- og områdechef Harley Bundgaard Madsen, Miljøstyrelsens kontor på Fyn. Også på Fyn kan de landbrug, der afvander til Odense Fjord, imødese betydelige reduktioner i produktionen for at opfylde miljøkravene i vandområdeplanernes 3. periode, hvor der skal findes de nævnte 6.200 tons N på landsplan inden 2027.

“Jeg har svært ved at se det nævnte paradigmeskift. Det, man skal, er, at man skal opfylde et mål, som ligger i havet. Og når man på et tidspunkt skifter ordlyd fra vandmiljøet til havet, er det nok, fordi man har ønsket at være så præcis som mulig. For sagen er, at man ikke ønsker at placere sine virkemidler opstrøms i vandmiljøet. Det vil være spild af penge”, forklarer Harley Bundgaard Madsen.

Men politikerne har jo besluttet og skrevet under på, at der er tale om en N-reduktion i vandmiljøet på 19.000 tons. Så kan man vel ikke bare flytte reduktionsmålet, som man selv synes, et sted i systemet?

“Altså, jeg mener, der er tale om en præcisering, når man skriver havet. Ikke noget andet”.

Så du har ikke fået at vide fra det politiske lag, at nu skal der skrives havet, ikke vandmiljøet?. Og det er heller ikke besluttet kollektivt i det faglige miljø, at nu ændres ordlyden?

“Nej. Der er tale om en faglig præcisering. For målet ligger ude i havet”, forklarer Harley Bundgaard Madsen.

Fortæller EU, at det handler om vandmiljøet

Over for EU afrapporterer Miljøministeriet imidlertid fortsat “upræcist” den 7. september 2012. På engelsk skriver man til EU, at det danske reduktionskrav på 19.000 tons N gælder specifikt til “aquatic environment”, hvilket konkret vil sige til “vandmiljøet”. De engelske ord for havmiljøet er derimod “marine environment”.

Altså har myndighederne i 2012 givet EU forståelsen af, at N-reduktionskravet på 19.000 tons gælder for vandmiljøet i Danmark generelt.
Denne besked får EU altså mere end tre år efter det paradigmeskift i miljøpolitikken, som DCE henviser til i sin Novana-rapport. Og som Det Miljøøkonomiske Råd også påpeger i sin 2012-rapport.

Der er samtidig på ovenstående politiske fundament og historik, de sidste 6.200 tons N i vandområdeplanerne hænger. Planer, som IFRO konkluderer i sin nye rapport, vil lukke op imod halvdelen af de landbrug, der afvander til en række danske fjorde.

Kritiske jurister

Ligeledes tilbage i 2012 kritiserede juraprofessor ved Københavns Universitet, Peter Pagh, kraftigt i en net-artikel hos Bæredygtigt Landbrug hele den danske implementering af vandrammedirektivet. Hans kritik går på, at direktivet blev præsenteret for Folketinget som en stramning, mens det modsatte var hensigten.

“Hvis vi ser på, hvordan det er gjort, så er det endt i det her fuldstændige kaos, som ligger i kølvandet på vandplanerne og måden, det er foregået på. Det er gjort til en argumentation for specialister, hvor folket ikke rigtigt kan være med”, lød det.

“Man har lavet en så kompliceret og teknokratiseret tilgang til det at lave vandplaner, at jeg har meget svært ved at forene det med hele vandrammedirektivets tankegang – som selvfølgelig er et ordentligt oplyst grundlag, men jo ikke på en måde, så ingen forstår, hvad der foregår og på en måde, så interessenterne kan påvirke beslutningen”, pointerede Peter Pagh.

Betænkelig forvaltning

Sten Bønsing, der er lektor i forvaltningsret ved Aalborg Universitet, betegner også historikken omkring paradigmeskiftet i miljøpolitikken som forvaltningsmæssig betænkelig.

“Hvis man abonnerer på, at vandmiljøet er det ferske vand og det salte vand under ét, så har man et forvaltningsmæssigt problem her. For det tyder på, at politikerne ikke er informeret grundigt nok. Det er således et problem, når ministeriet ikke er tydeligere, end det her synes at være tilfældet. Embedsfolkene skal således tage højde for, at politikerne ikke er fagfolk. Embedsfolkene skal derfor sætte sig i politikernes sted. Politikerne har ingen forudsætninger for at vide, at vandmiljøet pludselig omdefineres til at være havet, eller til at gennemskue konsekvenserne heraf”, påpeger Sten Bønsing.

Det er imidlertid vanskeligt at komme efter embedsværket i en retssal, hvis landbrugsvirksomheder, der måttet føle sig forvaltningsmæssigt ramt, skulle ønske det, påpeger lektoren.

“Forvaltningsretligt er det en svær sag. Men politisk er det op til ministeren, om han vil skride til handling”, siger lektoren, der også er tilknyttet advokatfirmaet HjulmandKaptain som ekspert i forvaltningsret.

Hos Bæredygtigt Landbrug er formand Flemming Fuglede Jørgensen rystet over tilbageblikket i dansk miljøpolitik:

“Man kan ikke forvente andet, end at politikerne tager forkerte beslutninger, når de får forkerte oplysninger. Og ingen kan da være interesseret i, at tingene foregår på en sådan måde. Jeg ved godt, at regeringen sidder på et spinkelt mandat. Men de må virkelig tage ansvar nu. Vi ryster i hvert fald ikke på hånden over for hverken forskere eller embedsfolk. Og hele sagen her belyser fuldstændig, hvorfor der er behov for, at vi har valgt at påpege, når embedsfolk politiserer”, siger Flemming Fuglede Jørgensen.

Alt peger mod embedsværket

Mogens Dall, der er formand for LandboSyd, mener, at alle pile peger på embedsværket og forskerkredse i denne sag.

“Jeg har aldrig hverken set eller hørt, der skulle ligge en politisk beslutning bag det her paradigmeskift i miljøpolitikken. Men vi kunne og burde nok have været bedre til at problematisere, at beslutningen ikke er politisk forankret. Der er bestemt fortsat en kamp, der skal kæmpes her”, siger landboformanden, der har en række medlemmer, hvis landbrug afvander til Haderslev Fjord, og som står til at skulle skære voldsomt i produktionen for at opfylde N-reduktionskravet på 6.200 tons inden 2027.

(Artiklen har også været bragt i Effektivt Landbrug). 

Skriv en kommentar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *

Scroll til toppen